福山:良好的政治秩序取决于平衡
 
 

史坦国际STANCHINA

 
 
著名政治学者福山接受财新记者专访称,良治同时需要强大的政府能力、法治和民主三者,而中国当下的急务是推进法治
《财新周刊》 财新记者 胡舒立 王烁

  长于宏大叙事又紧扣现实政治走向,弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)必然成为各种本地思潮的国际回音壁。

  20多年前,“冷战”刚结束,还在兰德公司担任政治研究员的福山发表文章《历史的终结》,随后扩展为专著《历史的终结与最后的人》,以浓烈的黑格尔史观,宣布历史终结于自由民主制,击中了“冷战”结束后的时代精神。书成为现象级畅销书,人成为全球首席政治寓言家。

  从那以来,福山一直活跃在学术与政治交界的地带。政治在变,而福山弃绝昨日之我,也有爱吾师更爱真理的气势:师从政治学一代宗师亨廷顿,但历史终结论与亨廷顿名著《文明的冲突》针锋相对;与新保守主义旗手沃尔福威茨等交游互赞,但在小布什政府陷入伊拉克战争泥沼后就果断撰文《新保守主义之后》,与这个政治思潮阵营割席断袍。

  近来,福山更以上下两本巨著《政治秩序的起源》、《政治秩序与政治衰败》,再度震动政学两界。 在其中,福山特别地强调了政府能力(state capacity)建设,而对当下美国政府能力的判断,充分体现于他发表在《外交》季刊上的一篇文章的标题:《衰败中的美国》。

  怎么回事?那个主张历史终结于自由民主制的人,现在主张大政府了吗?这个问题不仅关乎福山自已,也不只是象牙塔里的争论,它与福山的历次著述一样,超出学界的范围,拨动了现实政治的敏感神经,在另一个时代,又一次命中了时代精神,于是在太平洋的两岸,均催动热烈的政治讨论。在美国,在中国,读福山,大家各取所需;谈福山,大家各有所图。

  然而说到底,福山自己怎么说?在财新记者近日专访中,他尽陈所学。

  财新记者:中国人第一次听到你的名字,还是上世纪90年代初“冷战”结束后,你宣布历史终结了,终结于自由民主体制。20多年过去了,世界格局起起伏伏,你的看法变了吗?

  福山:我对基本问题的观点不变,即随着社会进步和现代化,历史会朝着某一个特定的方向前进。什么样的社会能够屹立在现代化进程的终点?与25年前一样,我仍认为是那些具备一定形式的自由民主和市场经济的社会。我不认为过去这些年所发生的事情能够真正改变这一点。

  财新记者:但是,过去这些年间发生的许多事件,与你说的这一方向相悖。怎么解释?

  福山:事实上,自1970年以来,世界上民主国家的数量从35个增加到了110个。最近八年出现了下滑,主要是在俄罗斯、土耳其等地。用股票市场作比,我们不知道这是调整——尽管短期下滑,但是长期趋势仍是上扬——还是反转。不过我认为,尽管美国和欧洲经历了种种问题如金融危机,但其治理体制仍是长久而稳定的。

  财新记者:中国人再次听到你的名字,是因为你近来出的一套新书,《政治秩序的起源》、《政治秩序与政治衰败》。在其中,你特别强调了政府能力(state capacity)建设。有些人因此就说,那个主张历史终结于自由民主体制的人,现在变成国家主义者了。这是真的吗?

  福山:不,并非如此。我说的是,良好的政治秩序取决于平衡。一方面,确实需要有强大的政府来保护社会,提供基本公共产品和服务。但是政府权力需要有法治和民主问责加以限制。没有这些限制机制的,那是独裁;另一方面,如果仅有民主和法治,但是政府能力很弱,也不是一个好体系。真正需要的是平衡,需要强大的政府能力、法治和民主三者并存。

  财新记者:记得10年前,你在课堂上展示了一张政府能力的简单模型,有两个要素,国家能力的范围和强度。它是怎样演变成今天这样一个关于制度的宏大理论的?

  福山:我的许多观点是由美国这些年来的公共讨论所催生的。美国人很喜欢讨论政府的范围大小,是共和党希望的小政府,还是民主党希望的大政府。我认为这种讨论是错误的。政府不论大小,都可以有成功的社会。但是没有能力的政府不会有成功的社会。因此不论大小,最重要的是政府有能力将其承诺兑现。这可能是我当年在写《历史终结》时没有意识到的具有重要性的一点。

  财新记者:政府大小并不重要?

  福山:并不是我认为不重要,我认为有些政府监管过度,对公民生活干预过多,应当有所收缩。不过,如果一国擅长于此,且民众能够从法律角度接受,就没有问题,比如斯堪的纳维亚半岛国家,有社会民主、高福利、高税收,民众获得的政府服务也好,所以他们很满意,这些都是相对成功的社会。政府的大小并不如政府的质量重要。当然,我说的政府能力,并不是指压迫性的能力,而是真正做成事情的能力,比如提供教育、医疗、基建等。

  财新记者:你的制度三要素中谈到了法治(rule of law),在你看来,法制(rule by law)与法治两者区别在哪里?

  福山:法制仅仅是政府命令的传达。法治,意味着政府本身及其领袖,都要和其他人一样受到相同法律的制约。法治本身主要就是限制政府权力,总统也好首相也好不能随意根据需要修改法律,而是一样遵守法律。这一点,是对政府权力很重要的平衡。

  财新记者:那法制比人治是不是有所进步?

  福山:相比当权者朝令夕改,法制当然好些,尤其是从经济发展的角度。对于投资者和商人来说,如果在所有权和争端裁决等问题上的政策不可预见,很难进行商业活动,他们不会冒这个险。

  财新记者:有没有可能实现从法制转向法治?

  福山:法治意味着对权力的限制。曾有国家实现了从法制到法治的平稳过渡,比如丹麦和瑞典在18世纪都是专制的君主制,到了19世纪都过渡到宪政体系,国王自愿限制了自身权力。所以确有先例。

  财新记者:你的制度三要素,政府能力、法治、民主问责,单独地看,哪个与经济增长有更强的相关性。

  福山:经济增长取决于不同国家的情况,但大体上都与政府能力和法治的某种组合相关。经济学家们极为强调所有权保护和法治,但我还认为,还需要加上政府能够提供强有力的非人格化的执行机制,有这些,往往就会有强劲的经济增长。

  财新记者:民主过渡总要以牺牲经济增长为代价?

  福山:不,我认为从长期看,过渡到民主体制将使整个体系更加稳定,更有合法性,对增长来说是好事。这也是为什么世界上许多富国都是自由民主国家的原因。国家是否稳定,并不仅仅看短期能否拉动投资和增长,而是要看合法性,民众是否认可。这是我为什么认为民主重要的地方。

  财新记者:你说的长期指多久,100年?10年?

  福山:视情况而定。现代世界中,政治意义上的时间正在加速。在欧洲和北美,许多曾经需要数百年才能形成的机制正在加速发展,因为大家都在学习。社会模式可以复制。比如日本在19世纪晚期现代化的进程很快,因为借用了西方的技术和体系。中国也从其他国家的经验中获益良多。

  财新记者:按政府能力、法治、民主问责三维度形成的矩阵中,当今世界的主要政治体,比如中国、美国、欧洲、俄罗斯、印度,分别处于什么位置?

  福山:中国在光谱的一端,政治能力很强,法治较弱,民主问责不够。这跟中国的历史传统有关。中国在2000多年前就建立了相当现代的国家制度,通过科举考试招募公务员,按教育和能力选才。这种传统延续至今,所以政府并不仅提供经济增长,更有能力向民众提供基本服务。这是很重要的成就。

  印度和美国在另一端,有很强的法治、活跃的民主问责,但是政府能力相对弱一点,其中印度更弱。

  欧洲国家可能更偏美国那一端,不过这些社会大都在19世纪由君主制演变而来,有着中央政府的传统,所以政府更强势一些。美国从其发展历史来说,是一个非常独特的民主国家。美国人不信任政治权力,所以与世界上其他民主国家相比,美国对政治权力有更多限制。

  俄罗斯很不幸的是根本没有法治,其执政精英可以按照其意愿修改法律,主要是人治。另一方面,俄罗斯确实有民主选举,普京现在很受欢迎。从政府能力角度,俄罗斯实际上远比表面看起来要弱,比中国要弱得多。俄罗斯有强大的警察和军队,但是男性预期寿命正在缩短,现在大约是50多岁,这对于工业化国家来说简直闻所未闻。俄罗斯的医疗、教育、基建都很落后。

  财新记者:你在《外交》季刊上发表题为美国在衰败的文章。为什么你认为美国在衰败?

  福山:我要作个澄清。我不认为美国文明在衰退。美国经济实际上表现非常好,非常具有创新性和企业家精神,尤其是在信息技术、能源等领域。美国的问题主要在政府。我对衰败的定义是,强有力的精英集团能够获取政治权力,以保护自身利益。在过去几十年,有证据表明美国一些大的利益集团和游说机构的权力正在上升。美国的另一个问题是两党政治的极端化,这锁死了美国政府,使其在一些基本问题上都很难做出决定。

  我倾向于认为,议会制比总统制要好。美国过去几年的问题是,总统来自一个政党,国会由另一个政党控制,两者不能合作。在议会制中就没有这样的问题。

  财新记者:按你说的这个逻辑,问题出在美国政治整体,而不是狭义的负责行政事务的政府。

  福山:我认为问题在于政治体系。好在美国经济生产力很高,以至于政府即便不是很高效,社会也能继续往前走。不过这种情况不会长期持续。从美国历史上看,当大问题出现时,美国体制都能自己解决,尽管有时会慢一点。

  财新记者:2016年美国大选不远了,希拉里·克林顿已宣布参选,可能会出现克林顿对布什的情况。在过去八届总统选举中,至少有六次选票上出现了克林顿或者布什家族的名字。这是不是美国政治衰败的表现?

  福山:我不认为是。某个家族长期保有政治影响力的例子,到处都有,中国、日本、欧洲。在美国,出现这种情况,是选民的自愿选择,基于对一些已形成品牌的名字的偏好。克林顿和布什这两个名字的品牌就很有力量。我个人并不认为杰布·布什一定就能成为共和党候选人。这个我们等等看。

  财新记者:你在新书中大量写到中国,以前则没有。为什么中国突然令你这么感兴趣?

  福山:很多原因。很显然,中国崛起是个大事件,对于世界来说都是如此。中国一直都是强有力的大国,但是与全球体系的整合程度从未像现在这么高。每个人都需要了解中国。此外,我在研究中国历史时发现,中国作为一个文明,有很多历史并不为外人所知。中国历史传统的丰富厚重本身就非常有意思。不幸的是,20世纪以来,有很多中国人自己就丢失了与历史的联系。这是很大的悲剧,有待恢复。

  财新记者:在中国法治和现代化进程中,中产阶级将发挥怎样的作用?

  福山:中产阶级有更高的诉求,他们的期望更高,包括对政府的期望。如果他们不喜欢什么,一定会让政府知道。这在一定程度上已经在中国发生了,并且将继续成为改变中国政治的一个要素。

  财新记者:对于中国过去几十年的成功,有人认为应归功于国家资本主义,并且将之定义为中国模式。这是一个有说服力的理论吗?

  福山:中国过去做得非常好,但是旧的做法需要改变。中国不会保持过去的增长速度,经济增速已经降到7%,还将继续下降。中国还没有经历过严重的倒退或者衰退。我认为除非在很大的压力下,否则很难测试一个体系的可持续性。我并不是预计中国通不过这一测试,这还没有发生,只是说需要在不同的情境中看中国的表现。

  财新记者:你怎么看国家资本主义?

  福山:我不确定国家资本主义是中国增长的秘密。中国国企的生产效率要明显低于私营部门,可以说国企的存在更多是出于社会稳定考虑,而并非因为新的生产力和增长。中国政府将国企改革提上日程,主要因为国企效率不足。这是其狭义,广义地讲国家资本主义,相对于美国等更市场化的经济体,中国政府对市场的干预更多。在上一次全球金融危机后,中国政府作了4万亿元投资来刺激经济。这也是国家资本主义的一种,国家间接向私营市场提供了大量的资源。

  财新记者:中国正在进行大规模反腐败运动,试图建立更清廉、更有效率、更强有力的政府。你怎么看其前景?

  福山:中国政府认为腐败在腐蚀其合法性,这种看法是对的。腐败范围很广,需要打击。反腐败需要通过公正的司法程序来进行。从长期看,要关注的是这场运动的可持续性。我认为中国真正需要的是打击腐败的机制,这意味着更独立的司法,以及能够将违法者绳之以法的一套司法程序。

  财新记者:如果腐败已经无处不在,那在你说的这些制度建立起来之前,短期就得采取行动。腐败就像癌症,做手术也是必须的。

  福山:从政治角度看,如果大规模打击腐败,确实能换来支持,赢得治本时间。不过,建立规则和机制,明确未来哪些行为可以接受,确保人们遵守规则。

  中国古代的统治者也面对腐败问题。但是这种自上而下体制的问题在于,只能通过更多上层监督来清理发现腐败的官员。这在信息上存在很大问题。怎么发现谁是真正的腐败者?这也是为什么我认为中国反腐败更需要自下而上的程序,因为最了解腐败问题的正是和腐败官员打交道的人,应当让这些人加入到反腐败的过程中。中国的规则是自上而下制定的,这可以成为重要的资本,也是为什么中国能够做到其他发展中国家不能做到的事情。我只是不知道从长期看这是否足够。我认为自上而下和自下而上的问责都有必要。

  财新记者:在你的三要素中,政府能力,法治,民主问责,哪一点现在对中国来说最重要?

  福山:强有力的政府在中国已经存在了很长时间。日程上的下一项当然应当是加强法治。首先是加强法制,依照法律做出各种决定;然后,要做到人人都遵守同样的规则,这就是法治。这对中国来说很重要,因为政府行为将更可预期。这将有助于经济发展,消除或者减少腐败。所有这些都与加强法治有关。

  财新记者:是不是这样的一个过程,从人治,到法制,再到民主?

  福山:以中国目前的情况来看,这个进程不坏。我认为应将法治改革的重要性放在政治改革之前。这也是欧洲许多国家经历过的。在中国,自1978年改革开放以来,法制建设有很多,但是确实需要加强,因为中国法律体系的低效部分还很多。

  财新实习研究员Roma Eisenstark整理,财新记者陈沁翻译

 
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